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          防范公款竞争性存放廉政风险的对策建议
          发布日期:2020-11-13 10:58 信息来源:驻台州市财政局纪检监察组

          公款竞争性存放是指公款通过招投标方式确定某商业银行定期存放实现保值增值的管理活动。通过走访调研有关地方和单位时发现,当前,公款竞争性存放廉政风险问题依然较为突出。

          一、现状

          2015 年以来,按照浙江省有关规范公款竞争性存放文件精神,台州市结合实际,制定出台一系列财政资金、行政事业单位公款和国有企业公款竞争性存放办法和规定。随着有关规定和办法的贯彻落实,财政资金、行政事业单位公款竞争性存放逐步在全市各县(市、区)全面推开。同时,市县国有企业也不同程度地推进公款竞争性存放。经过 4 年多的探索和实践,按照公开、公平、公正要求,实行公款竞争性存放,强化了银行竞争,在提高资金效益、盘活沉淀资金、防止利益输送、防范廉政风险等方面取得了明显成效。特别是2019年11月,台州市财政局率先通过网上招投标,有效提升了财政资金存放的安全性和效益性,与银行之间构建起“亲清”政商关系。自网上招标以来,市本级共组织招标4次,累计招标资金59.31亿元,涉及53家次行政事业单位。

          各类公款由于资金量大、存款时间长、稳定性好等特点,一直以来都是各家商业银行争夺的“大蛋糕”,实行竞争性存放之前,公款都是以定期或活期存款的方式存于各开户银行,因为利益交叉、利益输送等问题,导致公款存放不够公开透明。目前,公款竞争性存放虽然已经实行四年多,但由于管理体制和运行机制不完善等因素,公款竞争性存放仍然存在一些困难和问题。2019 年初省委巡视组反馈意见明确指出了台州市本级财政资金存放、行政事业单位公款竞争性存放和国有企业公款竞争性存放存在突出问题。2019年以来市委巡察组巡察市财政局和市国有企业反馈意见也指出了公款竞争性存放存在的问题。其后,通过认真落实省市巡视、巡察整改意见,台州市县公款竞争性存放制度正在进一步健全,管理和运行机制进一步完善,公款竞争性存放工作进一步规范,在确保资金安全、实现保值增值的同时,进一步实现了从制度上防止利益输送和遏制权力寻租,有效促进了公款存放的廉政安全。但在调研中我们也发现,有些地方和单位公款竞争性存放工作还不到位,贯彻落实省市巡视、巡察整改意见还不够彻底,存在的一些问题尚未解决,还存在一定的廉政风险,亟待防范和解决。

          二、存在的问题

          (一)政策规定贯彻落实不够到位

          一是思想认识不到位。对公款竞争性存放重要性的认识不到位,行动没有及时跟进。一些单位意识不强,消极对待;一些单位资金量虽大,但未按规定实行竞争性存放,将闲置资金活期存放;有些单位在竞争性存放时间到期后,不及时编报公款竞争性存放计划表;有些未及时收回存款到期本息;有些故意拆分达到竞争额度的资金;部分县属国有企业对资金管理理念还停留在实行竞争性存放之前,个别国有企业闲置资金时间甚至有 3 年之久。

          二是人为干预依然存在。有些县市区反映,公款竞争性存放遇到来自领导干预的压力,工作阻力较大,制度执行不够到位。有些国企存在为银行贷款配套办理大额资金定期存单现象。

          三是工作开展不平衡。自 2014 年以来,省市印发了一系列关于财政资金竞争性存放、行政事业单位公款竞争性存放、国有企业资金竞争性存放、防止领导干部在公款存放方面发生利益冲突和利益输送等有关文件,台州市财政局和国资委也相应制定出台了贯彻落实实施意见和办法,但工作开展不平衡 :财政系统好于其他行政事业单位,行政事业单位好于国有企业。

          四是不能足额及时竞争性存放。财政资金收支不确定性明显,一些行政事业单位编制预算不精确,为保障支出,在确定竞争性存放资金时往往本着宁少勿多的保守心理,容易产生闲置资金。一些国有企业承担政府性项目建设,由于建设周期长,资金预算不准,竞争性资金存放金额和时间不能准确把握,造成闲置资金不能足额及时竞争性存放。

          (二)各地程序规范标准不统一

          目前,台州市各地财政、国资系统根据当地实际情况出台了不同公款竞争性存放办法,深究其制度规定,存在不同风险漏洞。

          一是程序不统一。公款竞争性存放既不同于工程建设项目可以使用《中华人民共和国招投标法》,又不同于政府采购行为可以适用《中华人民共和国政府采购法》,由于没有明确的适用法律,各地做法都不统一。有些参照招投标程序进行,有些参照政府采购程序进行,还有一些地方甚至出现参与评标专家以业主单位人员为主的现象,制度上难以杜绝廉政风险。

          二是竞争性存放评标标准不统一。浙江省没有统一规范的评标指标体系,仅仅制定了框架性条款和原则性规定,具体指标由各地自行设置。以国有企业资金为例,哪些该纳入竞争性存放范围,如何合理设定资金额度和时间,各企业之间各不相同,成为国企资金竞争性存放的难点。又比如,有些县公款闲置资金以 200 万元为存放标准,有些以 500 万元为存放标准,差异较大。同时,各地在采用综合评分法时,指标的设置、权重、计分方法主观意志明显,难以确保公正公平,难以杜绝倾向性设置评标标准现象,存在明显廉政风险。

          (三)缺乏统一高效的监管机制

          一是缺乏刚性约束。公款竞争性存放缺乏权威性的强制约束制度,各地或依照招投标法或依照政府采购法出台管理办法,但对违反相关程序规定进行操作的行为缺少相应惩戒手段,导致在内部流程管理上刚性不足、柔性有余,为权力寻租提供了可能。

          二是存在监督盲区。目前台州市公款竞争性存放由财政部门委托具有资质的社会中介机构、主管部门、公共资源交易中心、国有企业为操作主体,在社会中介机构和国有企业为操作主体实施过程中,由于缺乏有效监督方式,审计部门只能靠文本审核,纪检监察机关只能依靠信访举报进行事后监督,整个流程缺乏有效的事前、事中监督手段,难以及时发现和防范比较隐蔽的利益输送行为。

          (四)银行利率定价自律机制削弱了竞争

          目前,名义上实现了银行存款利率市场化,然而浙江省市场利率定价自律机制对投标利率作了严格规定,干预了市场经济行为,阻碍了充分竞争。竞标银行特别是作为竞争性存放主体,国有商业银行投标利率上浮空间受限,严重影响和制约了公款竞争性存放。

          一是影响了资金保值增值。设定投标利率行业自律上线,实际上抑制了中标利率,丧失了竞争性存放的本意,导致资金保值增值风险加大。2019 年 7 月某企业集团总额 9.55亿元、存款期限半年的资金存放进行公开招投标,期间有银行竞标年利率报价达 3.9%,但由于受资金存放招投标 6 个月年利率最高报价 1.82% 的行业自律限制,导致竞标利率高的银行并未中标。据测算,以存满 6 个月为口径,该集团此次 9.55 亿元资金通过招投标存放的收益较原先非公开招投标的竞争性方式收益減少约 1000 余万元。

          二是影响了竞争性存放深入开展。公开投标利率低于协议利率,如有些银行通过非公开招标方式(如竞争性谈判等)与单位签订存款协议,利率高于公开投标的利率,长此以往必然会损害存款单位落实公款竞争性存放的积极性。

          三是违背了竞争性存放的本意。投标时,各家银行几乎均以行业自律规定上限的利率进行投标,一方面,违反了市场经济规则,是一种垄断经营的“霸王条款”;另一方面,本该属于存款单位的利益变相转化为银行利益,损害了财政、行政事业单位和国有企业的利益,属于公开招投标过程中的“公开串标”行为 ;再一方面,有些大额资金人为划分多个标段,竞标的各国有商业银行都有额度分配,大家利益均分,失去了竞争性存放的意义。

          (五)资金存放风险依然存在

          一是存在资金安全风险。为确保资金安全,公款竞争性存放办法规定,竞标银行为接受存放资金必须提供可以流通的浙江省政府债券或国债作为质押,不然就要提供相应的担保。目前,因为质押物缺乏和担保授权所限,一些银行特别是地方性小银行,无力提供有效质押和担保,抗风险能力弱,资金存放安全令人担忧。

          二是廉政风险依然存在。虽然实行公款竞争性存放要求银行方面签订廉政承诺书,确保公款竞争性存放避免利益交换、利益输送,但是,银行存款业绩考核往往与员工绩效挂钩,因此难以避免一些银行从业人员通过不正当竞争手段来获取公款存放。

          三、对策建议

          为进一步促进公款竞争性存放公开、公平、公正,健全透明、规范的管理和运行机制,防范廉政风险,现提出如下对策建议。

          (一)提高政治站位,强化公款竞争性存放思想认识

          一是加大宣传力度,提高思想认识,强化业务指导,全面深化公款竞争性存放工作;二是对不按规定进行存放的行为及时纠正,对因此造成资金安全风险和廉政风险的严肃追责问责,对违纪违法的依据党纪政纪和法律分别进行处理;三是经常性开展警示教育,曝光反面案例,举一反三,防微杜渐。

          (二)加强制度建设,健全公款竞争性存放管理机制

          一是建议制定台州市统一的公款竞争性存放范围、标准及制度,进一步明晰了公款竞争性存放事项的资金范围、竞标银行准入条件、操作时间节点和程序流程,有力扎紧了公款存放制度的“笼子”。比如,建立起由市财政局统一组织的市本级行政事业单位公款纳入竞争性存放制度,有效规避了原先各部门自主招投标过程中存在的风险,将所有公款竞争性存放以公开招标形式交由公共资源交易管理中心实施,强化操作的公开、公平、公正和透明;二是进一步健全综合评标指标体系,对资金利率水平、评价指标与标准设计、操作流程程序化及规范化等方面出台明确规定和刚性要求,科学合理准确分配各项指标得分和权重,切实发挥评标指标正确导向的作用。比如,在社会责任贡献项目里建议增加“协助和支持地方反腐败工作力度”的评价,同时,评委库成员可以吸收纪检监察机关专业人员参加;三是因地制宜,积极探索建立财政、行政事业单位和国有企业资金流动预测体系,做好本单位的现金流量测算,为闲置资金测算提供比较准确可靠的依据。同时,以数字化转型积极探索公款竞争性存放风险防控长效机制,以“最多跑一次”改革为路径,通过“互联网+”公款存放管理新模式,借助于计算机测算指标,有力提升了系统计算的科学性、精准性,更好地辅助专家评审,全面推行网上招标,切实提高效率、降低成本。

          (三)加强监督检查,确保资金安全和防范廉政风险

          一是监察、审计、财政等监管部门在各自的职责范围内加强对各单位公款存放的监督管理。结合巡视巡察、各类审计和专项检查,对公款竞争性存放实施定期监督检查,及时发现并纠正资金存放中的违规问题,推动公款竞争性存放工作落实到位,提高资金的效益,对违规违纪违法行为坚决进行查处;二是健全完善公款竞争性存放安全机制。积极推行网上招投标,全过程通过平台实现,竞标银行与工作人员在招标过程实现“零见面”,有效阻隔了可能存在的廉政风险,真正实现“阳光下交易”;同时,完善质押和担保制度,加强商业银行质押品和担保的监督检查。对不能提供质押的商业银行建立健全第三方担保机制,对不能提供质押品和担保的商业银行,及时收回存放的资金;三是督促行政事业单位和国有企业认真履行主体责任,加强公款存放管理,对财政资金、行政事业单位和国有企业账户余额实行动态监督,确保应存和到期存放资金得到及时处置。

          (四)发挥市场作用,促进公款竞争性存放市场运作

          目前银行业通过行业投标利率自律规定降低了利率浮动空间,削弱了市场竞争,故建议在公款竞争性存放采用招投标形式基础上,增加邀请招标、竞争性谈判等其他符合规定的方式,在确保公款存放利益最大化的同时,促使银行取消该自律规定或大幅度提高公款资金存放的投标利率上限。在进一步健全完善公款竞争性存放招标管理的同时,鼓励金额小、笔数多、到期频繁的公款竞争性存放委托中介机构进行招标,一方面切实解决财政部门相关处室人手紧张的问题,另一方面可以减少财政部门的廉政风险。

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